由于立法需求急迫同时立法条件不足，该规范性法律文件由全国人民代表大会常务委员会通过。

国家在设定和实施制裁时，应当考虑行为人自身的状况，不能要求人民为不可能之事。[45]同前注[33]，陈璇文。

从理论上看，既然行政处罚是一种制裁，就应当实行责任主义，如此，方可实现意志自由和责任自负，实现行政处罚的惩罚和预防相结合的目的。[35]同样主张适用过错推定方式的江必新进一步说明了其理由。主观上没有过错，就不应受到谴责。但应受行政罚之行为，仅须违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受处罚。另外，对于人大代表建议中提到的我国《反不正当竞争法》虚假宣传行政处罚下限过高问题，国家市场监督管理总局认为，在充分考虑主观故意、客观行为、社会危害后果等因素基础上，认定不正当竞争行为是否有从轻、减轻或不予处罚的情形。

[14]参见孙百昌：《试论行政处罚不问主观状态原则》，载《中国工商管理研究》2010年第7期。笔者于本文中拟先从实定法的角度归纳整理，把握主观过错在行政处罚中的现实地位，再从域外立法例和学理上分析是否应当采取责任主义、采取责任主义可能的困难及其应对。[l]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第35页。

[xlv]这也是邓小平直接将党中央与国务院并列作为中央内涵的基础所在。遵循前文逻辑，关于中央层级监察委员会，我国《宪法》第三章第七节同样通过最高-地方各级的对应式表述呈现（共出现1个最高和3个地方各级），我国《宪法》第125条第2款对上下级监察委员会之间的领导关系的界定又同第137条第2款条关于上下级人民检察院关系的规定异曲同工，而监察委员会又不存在地方专门监察委员会的复杂情形。[xlvi]从这个意义上说，在中共中央作为中央的角色设计中，与其对应的地方不仅包括地方各级党委和地方各级国家机关，而且包括社会组织、企事业单位和其他一切主体和事项，因而具有最为宽泛的外部性。我国《宪法》第30条的地方建置类型，以及第31条的特别行政区和序言第九段的台湾地区均属广义的地方内涵。

其二，军事法院在设立上虽然具有一定的地方性，[xxxi]但是，一方面，虽然军事司法本质上属于司法权，但军事权的中央属性仍在相对封闭的军事法院系统中被相当程度地耦合于各级军事法院间的关系。[lxxi]事实上，我国历史上最早出现的中央与地方关系即指中央与最高级别的地方层级的关系，即中央-县（郡）的关系（后期才出现以郡统县的制度格局）。

那么，又应如何理解《共同纲领》里的中央人民政府呢？许崇德教授曾指出：在中华人民共和国成立初期，中央人民政府是一个‘大政府的概念。在官方叙事中，台湾被一律强调为台湾地区，这说明在文本上，台湾乃是我国《宪法》文本中地方内涵的当然构成。[xlvii]从命名规则上看，中央某某领导小组（委员会）的表述显然蕴含了中央的属性判断。总之，所谓中央人民政府，就是上述这些机关的总和。

[lv] 必须承认，不同于基本权利条款具有稳定自洽的释义学框架，国家机构条款的释义学面临更大的方法论危机：如何消弭抽象的宪法条文与丰富的政制实践之间的巨大张力。四是居于二、三层级之间的县、区和市。再次，国务院组成部门能否成为中央内涵的当然要素？我国《宪法》第85条最高国家行政机关和第89条第4项的中央国家行政机关之间显然存在被包含关系，由此一个必然的追问是：除最高国家行政机关之外的其他中央国家行政机关所指为何？[xxii]既然国务院与国务院组织部门的相对独立性毋庸置疑，[xxiii]结合制度实践，对前述问题的回应只能指向国务院之组成部门。该条的两句表述实际上阐释了两种类型的中央与特别行政区关系：一是最常见的、基于建置关系的央地关系类型，即国家在必要时得设立特别行政区。

[liii]至于主导的地位，除了体现为对具体职权何者归中央、何者归地方的最终决定权威（即积极划分层面），甚至还包括对是否有必要进行职权划分进行判断以及在形成否定判断后拒绝履行划分职责的选择弹性（即消极划分层面）。这是否意味着作为最高级别的全国政协并不具有扮演中央角色的可能性呢？未必。

因此，税收征管机构的整合并未从根本上动摇分税制所确立的中央与地方财政分灶吃饭的核心特征，在改革后的税收征管实践中，形式上想当然的所谓整合效应亦未出现。如今内蒙古自治区的盟在法律地位上相当于地区，现存三例，即锡林郭勒盟、阿拉善盟和兴安盟。

[lxiv]该条前两款列举了我国目前主要的地方建制，共四级：一是居于地方最高级别的省、自治区和直辖市。因此，本文仍以司法权代指审判权和检察权，以司法机关代指法院和检察院。然而，目前，关于中央和地方这一对央地关系领域中最基本术语的内涵，不仅在我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及中国共产党文献中是很难找到对这两个概念的内涵和外延的明确界定，[iii]而且宪法学界的释义学探讨同样亟待深入。在规范层面，我国《宪法》序言第9条台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分的表述明确阐释了两岸主权的统一性。[lxxx]然而，这一改革主要存在于税收征管流程的层面——目的在于降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利服务。参见熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第114-116页。

二是根据我国《反分裂国家法》第6条和第7条的规定，保持处理两岸关系的谨慎立场，这是由中央对台湾地区实施统治权的客观悬置状态所决定。[xxxii]参见包雅钧：《新疆生产建设兵团体制研究》，中央编译出版社2010年版，第74-75页。

为什么不能做教义学的处理呢？而且，在中国宪法学的知识谱系中，有关国家的知识从来就不曾被宪法悉数吸纳。[xxxiv] 纵观《共同纲领》和中华人民共和国成立以来的四部宪法，关于中国共产党和政治协商问题的规定大致可分为四类。

[lxiv]这三类地方制度分别与我国《宪法》第4条、第30条和第31条对应。二是该条第2款中与县、自治县共同作为自治州组成单位的市，由于我国30个自治州中有29个属于地级建置，[lxv]因此这里的市仅可能为县级——该款分别对直辖市、较大的市和自治州的建制构成予以差异化规定，这从侧面说明直辖市和较大的市下设县级市缺乏明确而直接的宪法规范依据。

[vii]这一判断也得到了《共同纲领》的规范支撑，例如，其第20条明确了人民革命军事委员会隶属于中央人民政府，又如其第12条的规定间接明确了中央人民政府委员会属于中央人民政府。第四，国家机构与国家权力之间并非完全清晰的对应关系如何界定和规范，如在20世纪80年代初期，全国人大常委会就曾设立特别监察厅和特别法庭，专门审判‘林彪及江青反革命集团案，直接行使了检察权和审判权。[lxix]有学者将其形象归纳为国务院下文件，一级一级往下念。笔者认为，表述差异的背后其实暗含着《共同纲领》序言与正文之间的承接逻辑：序言明确政协的历史任务，即组织人民自己的中央政府，而组织过程完成后，人民自己的中央政府即转变为中央人民政府。

[xxxix]党的十九届四中全会于2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）指出：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。第一，我国《宪法》第86条和第90条对各部、各委员会组织地位及其行政首长组织身份的确认。

另一方面，宪法解释应尽量对相同的措辞作出相同解释，因此同一条款中两个中央具有不同内涵令人费解。[lxiii]理论上，我国多种地方制度其实还包括我国《宪法》序言第九段中的台湾地区。

[xxx]对此，笔者认为应区分不同情况探讨。[xlviii]早在1958年6月10日，中共中央就在《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》中明确指出：这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处。

[lxx] 此外，就研究习惯来看，中央与地方语境下的地方其实存在两种不同的解读。[xi]最终，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称：1954年《宪法》）第47条中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关的表述，实际在根本法层面上宣告了中央人民政府狭义化内涵的规范确立。一方面，广义的地方涵括我国《宪法》第30条的全部内涵，前述一系列试点实例就是中央与不同级别的地方发生互动关系的典型。（二）我国《宪法》第三章：中央内涵的进一步澄清 对我国《宪法》第三章中所指称的中央内涵的澄清依赖于对以下问题的澄清。

另一方面，虽然没有列举具体的部委名称，但通过该条第6项至第12项的职权清单以及第三项中（国务院）领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作间接明确了这些国务院组成部门的职权范畴，进而在兼顾规范弹性的同时确立了国务院组成部门的中央身份。笔者欲不揣浅陋，在此前针对地方的主动性、积极性规范分析的基础上，[iv]进一步尝试对我国《宪法》第3条第4款的中央和地方这两个基础概念进行剖析，以就教于方家。

[lxi]刘连泰：《宪法另一端的风景：首届中国宪法学青年论坛总结》，http：//ex.cssn.cn/fx/fx_fjgg/201712/t20171206_3771259.shtml，2019年12月7日访问。[xxi] 2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）明确：要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

关于并列意图的阐述，参见前注（15），马岭书，第64页。[lxiii]在这个意义上，宏观的央地关系就被进一步类型化为中央和一般地方关系、中央和民族自治地方关系以及中央和特别行政区关系三种面向。

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